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陈雨露:以新发展理念为指导深化绿色金融改革创新试验区建设

2018-07-07   

试验区要围绕提升绿色金融可持续发展的核心目标,奋力攻坚,创造更多可复制可推广的成功模式,推动我国绿色金融改革创新试点工作向纵深发展。....

作者|陈雨露「中国人民银行副行长」

文章|《中国金融》2018年第13期

绿色金融的蓬勃发展是近年来中国金融业供给侧结构性改革中的一大亮点。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念,高度重视绿色发展,强调“绿水青山就是金山银山”,生态文明建设决心之大、力度之大、成效之大前所未有,为绿色金融的蓬勃发展提供了极其有利的政策环境。

根据党中央、国务院的统一部署,人民银行等部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》,我国绿色金融发展顶层制度设计日益完善,绿色投融资渠道不断拓展,绿色金融理念深入人心,在G20框架下有力推动了绿色金融全球共识形成。在绿色金融领域,我国已经阔步走在了国际第一方阵。

2017年6月,国务院第176次常务会议决定在浙江、广东、贵州、江西、新疆五省(区)部分地区设立绿色金融改革创新试验区。这标志着我国绿色金融迈入了“自上而下”的顶层设计和“自下而上”的区域探索相互推动、相辅相成的发展新阶段。在试验区建设一周年之际,有必要对绿色金融改革创新试点工作再动员、再部署、再出发,推动我国绿色金融改革创新试点工作继续向纵深发展。

充分肯定绿色金融改革创新取得的成绩,试验区建设初见成效

总体看,一年来各试验区认真贯彻党中央、国务院部署,对照国务院批复同意的总体方案,结合自身实际,创造性地推进各项试点试验工作,方向正确、措施有力、初见成效,主要体现在四个方面。

一是建章立制,完善推进绿色金融改革创新试点的体制机制。试验区各级政府高度重视,先后组建了省、市、区多层级的绿色金融工作领导小组,通过加强领导、精心组织、统筹规划、协调推进、分步落实,稳步有序地推进各项试点工作。各试验区人民银行分支机构分别制定了《绿色信贷业绩评估办法》等文件,运用再贴现、将绿色信贷业绩纳入MPA考核等方式,积极引导金融资源有效流向绿色发展领域。部分地区探索构建了地方性绿色银行监管评价体系,明确监管要求。一些试验区还探索建立了绿色金融同业自律机制,对金融机构的相关行为进行自律管理。

二是依托市场,不断激发绿色金融创新内生活力。试验区积极推动金融机构绿色金融能力建设,提高金融机构与企业融资对接力度,改造业务流程,探索推动排污权等环境权益和未来收益权成为合格的抵质押物,创新符合绿色产业融资需求特点的产品模式。灵活开展碳金融、担保物权等融资创新。发行以绿色发展为主题的金融债、企业债、公司债和非金融企业债务融资工具,推动符合条件的绿色企业上市融资,不断拓宽绿色产业融资渠道。积极推行环境污染责任保险,开展绿色企业贷款保证保险产品,引入保险资金支持绿色发展。设立股权投资基金和创业投资基金,引导社会资本积极参与绿色项目投资。

三是多管齐下,推动绿色金融基础设施建设初见成效。部分试验区人民银行分支机构与环保、安检、质检等部门签订信用信息合作协议,把有关信息纳入人民银行企业征信系统,推动绿色信用体系建设,促进信用信息共享。试验区通过第三方合作方式,开展了绿色项目库及配套融资对接平台建设,探索地区绿色项目认定流程。

四是防控风险,确保试验区改革创新工作行稳致远。试验区积极构建绿色金融风险防范化解机制,开展信贷风险监测和压力测试,加强绿色信贷跟踪监测评估,定期监测绿色金融发展和风险状况。部分试验区还建立了绿色信贷风险补偿机制,对开办绿色金融业务的金融机构按照损失金额的一定比例给予风险补偿。

人民银行初步评估结果表明,试验区总体方案中85%以上的试点任务已经启动推进。据不完全统计,截至今年3月末,试验区绿色贷款余额已达到2600多亿元,比试验区获批之初增长了13%,比试验区同期各项贷款余额增速高2个百分点。在总量扩大的同时,绿色信贷资产质量保持较高水平,3月末试验区绿色贷款不良率为0.12%,比试验区各项贷款平均不良率低0.94个百分点。

试点工作的一个重要目的,是要探索可复制可推广的经验,为全国层面进一步发展绿色金融探索有效路径。在这方面,试验区已经取得了一定成绩,一些好的做法可以及时提炼上升到制度层面。

一是以绿色项目库建设为抓手,推动标准体系建设。试验区在探索绿色金融改革创新实践时,从绿色项目库建设着手,率先探索绿色项目的认定标准和边界,提出绿色项目的认定程序和方法,形成了一套清晰的、可执行的绿色项目库标准体系。这些探索在绿色金融产品服务标准、绿色信用评估认证标准、绿色金融信息披露标准、绿色金融信息和统计数据共享标准等领域,将为在全国层面构建绿色金融标准体系提供有益的经验借鉴。

二是立足市场化原则,探索多种渠道多种资源推动绿色金融可持续发展有效路径。试验区在坚持市场化和商业可持续原则前提下,推动绿色金融支持实体经济的商业模式创新,综合运用绿色信贷、绿色债券、绿色产业基金、绿色担保、绿色补偿基金等产品工具,加强国际合作引入境外资金,广泛调动各种资源为绿色金融提供源头活水,推动绿色金融可持续发展。商业银行与试验区企业签订绿色资产证券化协议,就是盘活存量绿色资产、募集增量绿色资金投向新绿色项目的很好例证。这些试点工作将为在全国层面创新绿色金融产品服务、建立绿色金融市场化激励约束机制、综合利用国内国外两个市场资源提供有益的参考。

三是以绿色信贷纳入MPA考核为抓手,构建绿色金融正向激励机制和风险防范机制。部分试验区积极探索绿色信贷业绩考核办法,相继建立绿色金融风险预警机制,初步形成以资本约束为核心的市场化风险防范机制。在试验区实践的基础上,人民银行正在牵头制定《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案(试行)》,近期即将发布试点。部分试验区积极建立绿色信贷财政贴息和风险补偿机制,对开办绿色业务的金融机构提供财政贴息和风险补偿,大大增强了绿色金融的市场吸引力。

高度重视试验区建设存在的问题,认真研究加以解决

一是对试验区改革创新的重大使命的认识有待进一步提升,试验区先行先试的功能尚未充分体现。一年来,各试验区的绿色金融创新主要集中在产品、工具和服务方式方面,而在制度创新特别是推动绿色金融可持续发展的体制机制突破方面还显不足,与对标国际、形成可复制可推广经验的要求还存在一定差距。

二是创新试点总体处于起步阶段,标准、信息共享和基础设施等基础性工作亟待深入展开。绿色金融发展仍存在绿色标准界定不统一、金融机构获取绿色信息困难、相关基础设施建设滞后等一系列问题。由于管理部门在绿色金融领域缺乏明确、统一的标准和指引,金融机构对于绿色信贷、债券、保险等金融产品和服务的界定也存在着较大的差别,给相关业务的开展带来不便。同时,部分试验区在绿色信息披露方面还比较薄弱,及时权威的信息整合及共享存在壁垒。金融机构难以及时获得绿色环保信息,影响对绿色项目产品定价和风险管控作出清晰的判断。

三是部门间、市场主体间的工作协调和政策对接需要进一步加强。绿色金融不仅涉及金融管理部门和监管部门,还涉及财政、生态环境、农业农村、住建等管理部门;参与主体不仅有金融机构,还包括大量的企业、第三方中介机构等。在一些试点地区部分协调和政策对接不畅的问题较为突出,导致部分试验区金融机构难以及时掌握企业环保处罚等信息,影响经营决策。另外,部分试验区财力基础相对薄弱,影响相关配套支持政策的落地,对于符合标准的绿色信贷给予财政贴息的有关承诺尚未完全兑现。

围绕提升绿色金融可持续发展的核心目标,推动试验区工作向纵深迈进

在今年5月18日召开的全国生态环境保护大会上,习近平总书记、李克强总理发表重要讲话,对加大力度推进生态文明建设、坚决打好污染防治攻坚战、全面推动绿色发展作出了全面部署。打好污染防治攻坚战,单靠行政手段还不够,以市场化和商业可持续原则为导向的绿色金融应当发挥更大的作用,这也给试验区建设提出了更高要求。

无论从试验区还是从全国来看,当前绿色金融发展面临的一个突出挑战,是绿色金融的可持续发展能力仍待进一步提高,一些绿色项目的正外部性还难以有效内生化、投资回报率不高、市场吸引力不足。如果绿色金融不能实现自身的可持续发展,就意味着政府需要源源不断地进行投入和补贴,既不符合市场经济的基本原则,也违背了绿色金融发展的初衷。下一步,试验区要聚焦这一“卡脖子”的核心问题,奋力攻坚,积极破解,创造更多可复制可推广的成功模式。

一是先行先试,大胆探索。近期人民银行正在加快研究论证,在试验区尽快先行开展以下四项具体试点工作。

第一项工作是构建绿色信贷业务管理系统。建立绿色信贷业务管理系统,可以推动金融机构提升绿色信贷管理能力、提高绿色信贷数据报送的精确性,为宏观决策和政策制定提供行业投向、贷款定价、资产质量和环境效益等数据支撑,为顶层制度设计打好基础。未来绿色信贷评估考核、绿色信贷资产质押和央行内部评级工作、金融机构环境效益交易机制等,均可以建立在该管理系统基础上。

第二项工作是统一绿色信贷统计标准。当前在绿色信贷统计中,金融机构在认定执行与数据统计时,面临对具体统计指标准确性把握不准、不能准确判断流动资金贷款的具体用途等问题,报数的机构范围、频次和内容也存在差异。下一步,拟在试验区先行先试拉平统计口径,统一绿色信贷统计报表的范围、内容、时间、频率、格式和规则,为探索统一的绿色信贷统计制度积累经验。

第三项工作是开展环境权益抵质押融资。当前,这项工作面临四个亟须解决的问题:如何为环境权益设立担保物权;如何明确环境权益抵质押登记的平台;如何建立环境权益第三方估值体系;如何完善环境权益担保物的违约处置渠道。试验区可先行先试,选择部分环境权益,依托环境权益交易机构和若干家商业银行及企业开展试点,发现问题、及时总结,进而完善试点方案,为国家层面的制度创新探索经验。

第四项工作是开展金融支持清洁供暖和畜禽养殖业废弃物无害化处理试点。在打好污染防治攻坚战过程中,绿色金融应当及时形成可持续的支持模式,更加主动有效地发挥服务作用。金融支持清洁供暖和畜禽养殖业废弃物无害化处理工作,具有较强的代表性,既需要精心设计可持续的商业模式和有效的激励约束机制,也需要金融机构的广泛参与,还涉及相关政策制定部门,需要各部门在信息共享、制度设计等方面协调配合,为市场主体创新提供更好的条件和保障。

此外,人民银行也正在加紧协调相关部门和机构,深入研究开展绿色金融标准体系建设工作,推动商业银行探索建立绿色信贷环境效益交易机制、建立绿色金融行业自律机制、优化绿色信贷宏观审慎评估等事项,未来将根据“成熟一项,抓紧推进一项”的原则扎实开展上述工作。

二是多措并举,降低绿色项目融资成本。部分地区反映,近期绿色项目融资成本有所上升,这既有周期性和结构性因素,也跟绿色金融政策支持不到位、绿色项目环境信息披露不充分、绿色金融产品创新和金融科技运用不足有关。要充分利用好中央和地方政府的财政贴息、人民银行再贷款、各类绿色发展基金以及国际金融机构优惠贷(赠)款等低成本资金,积极发展专业化的绿色担保机构,综合降低绿色项目融资成本。统一环境信息披露标准,探索建立绿色金融全链条的环境信息披露机制,便利投资者和金融机构有效识别绿色项目和融资主体并对绿色项目进行合理定价。深化相关领域的价格机制改革,改善绿色项目的收益性和现金流。进一步加大绿色产品和金融科技服务创新,根据绿色投资项目的期限、风险情况,统筹运用信贷、债券、私募股权基金、上市融资等渠道满足绿色项目多样性和多维度的融资需求。

三是注重风险防范,牢牢守住风险底线。传统产业绿色改造往往面临一定的环境风险,聚焦于绿色技术、绿色新兴产业的项目也面临投资回报期长、盈利能力不确定性较高等市场风险。绿色金融改革创新必须把风险意识贯穿始终,在推进各项试点工作的同时,注重防范可能出现的过度负债风险和“假绿”风险。各金融机构要不断提高环境和社会风险管理能力,把环境风险的监测、识别、控制等内容植入日常经营管理,提升对绿色项目环境效益与成本的定量分析能力,合理控制绿色项目的融资杠杆率。通过监管科技和社会综合治理机制,前瞻性地提升政府管理部门绿色金融风险监管能力,健全绿色金融风险监测预警机制,积极稳妥做好风险化解处置工作,牢牢地守住不发生系统性金融风险的底线。

四是完善机制,形成有效工作合力。绿色金融改革创新试验区建设是一项系统性工程,需要多方联动,建立有效的协同工作机制。希望试验区各级党委和政府切实承担起绿色金融改革创新的主体责任,发挥基层探索的源动力和首创精神,以体制机制创新作为核心任务,更加积极主动地推进绿色金融改革向纵深发展。人民银行分支机构要主动加强与有关部门的沟通协调,加大对试验区建设的指导力度,推动试点各项工作有序推进。各金融机构要继续加强绿色金融能力建设,推广绿色责任投资、环境风险分析等等创新理念和方法,对试验区分支机构在资源配置、人员配备和内部考核等方面给予更大支持。各行业协会和中介机构要发挥自律组织的独特作用,积极宣传绿色金融理念,引导成员单位把更多资源投入绿色领域。

五是加强评估,总结推广成熟经验。建立健全改革试点阶段性评估机制和激励约束机制,尤其是要及时跟踪评估绿色金融支持所在地区绿色发展、绿色转型、提升生态文明建设的情况,争取在统一绿色金融标准、促进绿色金融外部性内生化、提高绿色金融商业可持续性、完善绿色金融基础设施建设等关键方面形成更多可复制可推广的经验。对于试点取得积极成效和成功经验的地区,要通过各种渠道向上级领导机关报送经验介绍和总结材料。对于试点改革进展缓慢的地区,要加大工作指导力度,及时帮助、查找原因。对因主观因素造成改革推进缓慢的地区,要通过约谈等各种方式予以警示,并提出具体整改要求。

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