兴业研究：我国绿色项目PPP发展现状与改进建议

2017-09-12　 来源：中国金融信息网绿色金融频道 　

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摘要：

环境保护与治理项目具有公益性明显、投资需求大、回收周期长、专业性要求高等特征，“拥抱PPP”成为必然的选择；目前我国绿色PPP项目存在市场份额过度集中于国有与上市企业、工程建设企业占主导地位，以及低价中标普遍存在等问题；绿色PPP市场乱象的根源，在于部分地方政府主观上“重建设、轻运营”，及客观上的运营绩效标准和考评机制缺失。两者集中表现为对项目长期运营缺乏必要的财政和经营保障机制；借鉴国外先进经验，本报告对我国绿色PPP发展模式提出如下建议：在强化以环境质量改善为核心目标的基础上，重点完善投资回报机制，创新治理模式，实行按绩效付费机制，推动环保等产业由工程建设向服务运营转型，推动绿色PPP模式与绿色金融融合发展。

关键词：绿色PPP　公共服务　保障机制　国际经验

“十三五”以来，“绿色发展”作为国家战略性优先事项，不仅受到各级政府的高度重视，推进落实的路径也得到了极大的丰富和拓展。在继续强化“两高”行业污染减排和末端治理的同时，更加注重存量污染物治理和生态环境修复，进而对绿色基础设施建设和公共服务体系的完善提出了更高的要求。

环境治理和修复等绿色项目具有典型的公益性特征，同时又具有投资需求大、项目运营和投资回收周期长等特点，因此一直以来主要依赖公共财政的投入。据统计，我国70%以上的环保资金来源于政府或公共部门[1]。然而随着绿色发展的不断深化、环境治理及相关公共服务的需求还将进一步快速增长。在财政去杠杆不断深化、政府严控债务规模的背景下，绿色发展“拥抱PPP”成为必然的选择。

目前我国PPP市场尚处于发展初期，政策和管理体制，以及市场机制尚未成熟。本文通过梳理我国绿色PPP发展现状，结合国际经验分析，提出绿色PPP发展的政策建议。

一、绿色PPP发展背景与现状

国务院2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》将PPP定义为：政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动[2]。自2013年以来，国务院和财政部、发改委等有关部委陆续发文，在城市基础设施、民生公共服务、环境保护、公共交通等领域大力推动PPP模式，其中污水处理、垃圾处理、生态治理等绿色项目成为了PPP在环境保护领域的重点推广方向。

1.“拥抱”PPP是绿色环保项目的必然选择

绿色公共服务“拥抱PPP”具有内在的必然性，主要表现在以下几个方面：

首先，绿色项目以生态环境和污染治理为主要目标，不论是业务模式还是实施效果上，都以社会公众为服务和受益对象，因此符合PPP为“社会提供公共产品和服务”的核心宗旨；

其次，绿色项目具有较高的技术含量，对建设和运营管理的专业要求较高。随着环保产业的快速发展，大量环保企业已经在各自专业领域积累的成熟的技术和丰富的经验，由专业性企业提供绿色公共服务在业务能力和经济成本上都更有优势。据美国环保部门估算，环境基础设施的运营成本，私营企业要比公共部门低 10%～20%；

再次，绿色项目投资规模大、回收周期长，但收益稳定。通过公私合作的PPP模式确保私营部门能够稳定地获得项目收益，鼓励企业积极参与公共服务和相关的基础设施建设；

最后，推进绿色PPP项目有助于缓解公共财政压力。根据国际经验，美、日等发达经济体大多在污染治理投资占 GDP 的比例达到3%时，环境质量才逐步得到改善。而我国的占比目前尚不到2%，可见我国环境治理还需要大量的资金投入[3]。而对政府而言，开展绿色PPP在缓解财政压力之外，更便于采取更加目标导向、效果导向的运营管理模式，提升公共管理能力和绩效。

意识到绿色项目与PPP之间在诸多方面的高度契合与巨大发展潜力，国家相关部委近年来围绕推进PPP模式落地出台了一系列配套政策文件，其中都将环境保护和治理等绿色项目列为重点发展的领域（绿色PPP相关政策梳理见表1。

2.绿色PPP项目成为PPP主力军

根据财政部“PPP中心”的“全国PPP综合信息平台[4]”统计，截至2017年6月末，全国入库项目中绿色低碳项目[5]7826个、投资额6.4万亿元，分别占全国入库项目总量的57.7%、39.3%；在已落地项目中，绿色低碳项目1176个、投资额1.4万亿元，分别占总量的58.2%和41.1%。

从统计数据中不难看出，在利好政策推动及各路社会资本追捧下，绿色低碳项目在推广PPP模式的过程中受到了很高的重视，入库和落地项目数量占全部项目的比例均超过了50%。此外，入库项目和落地项目数量、金额也稳步增长。

二、绿色PPP快速发展背后的隐忧

绿色PPP无论是市场还是政府都对其寄予厚望，但毕竟我国PPP模式尚处于发展初期，市场结构和项目运营管理过程中的一些不合理、不规范的现象，值得关注。

1.市场份额过度集中

不论是绿色PPP项目还是其他PPP项目，均存在行业集中度高、国企及上市公司充分受益，非上市民营企业逐步边缘化的态势。根据全国PPP综合信息平台的统计数据，国有企业签约的PPP项目总金额约为民企的3倍，其中民企投资的PPP项目大多为养老、文化等金额较小（3亿元以下）的项目，而交通、市政、环保等项目则主要由国企承担[6]。上市公司也是PPP的主要受益者，据财政部PPP中心的统计，目前已有超过400家上市公司参与PPP项目，并且成为多数企业“业绩预喜”的重要原因之一[7]。以环保领域PPP项目的明星企业东方园林为例，2015年东方园林逐步转型成为以水系治理、土壤矿山修复为主的生态修复企业，屡屡斩获PPP项目订单。截至2017年上半年东方园林陆续斩获24个PPP项目，订单总额达到354亿元，占已签约环保PPP项目总量的13.3%和20.8%，其中单体额度最大的项目金额达到54亿元[8]。

PPP模式的发展倚重国企和上市公司，有多方面的原因：

从绿色PPP自身特征看：绿色PPP项目投入大、回报周期长，这在客观上对于企业的融资能力提出了更高的要求。但PPP项目的过度集中，也反映出部分地方将PPP模式视为传统融资平台的替代，因此过分强调社会资本合作方的融资能力。另外，将多个项目打包成一个大型 PPP 项目进行招标，是目前环保PPP项目开发的常用模式，用以解决单一项目收益率差异较大的问题，而这也导致单个项目的投资规模越来越大。在这种情况下，融资成本较低的国有企业和上市公司就具有了明显的优势，而非上市的民营企业，尤其是规模偏小、融资能力不够的民营企业参与PPP项目的空间就较为有限[9]。

从主管部门的管理模式看：PPP项目开发需要经过项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证）、项目准备（财务模型构建、风险分配方案优化、项目交易结构、回报机制设计、项目实施方案撰写）、项目采购阶段（市场测试、设置资格预审条件、核心边界条件）等多个流程，确定社会资本方的复杂性较高、周期较长。此外，绿色PPP项目大多为20～30年的长期项目，项目建设和运营过程中可能出现的变数较多。因此，地方政府在选择PPP合作伙伴时大多比较谨慎，自然地偏向于经营稳定性强的国有企业和上市公司。

从市场主体自主选择的角度看：尽管PPP项目引入了政府作为合作方，但是对于长期项目而言，项目经营主体的稳定性依然缺乏足够的保障。地方政府换届、政策变化等都可能导致项目经营主体的变动，使得政府沟通渠道有限、议价能力较弱的民营企业缺乏安全感。此外，按照财政部《政府和社会资本合